職業(yè)教育的改革與發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何科學(xué)、有效地推動(dòng)這項(xiàng)工程的開(kāi)展與實(shí)施，發(fā)展職業(yè)教育的“抓手”應(yīng)從何處發(fā)力，是職業(yè)教育改革的決策者和實(shí)施者需審慎面對(duì)的重要議題。在這個(gè)問(wèn)題上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家借助立法手段推動(dòng)職業(yè)教育健康快速發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)提供了可資借鑒的思路。實(shí)際上，職業(yè)教育立法體系建設(shè)的滯后已經(jīng)對(duì)我國(guó)職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重負(fù)面影響。近年來(lái)，包括職業(yè)教育界在內(nèi)的社會(huì)各方始終在呼吁加快完善我國(guó)的職業(yè)教育法律體系，而國(guó)家立法機(jī)構(gòu)圍繞相關(guān)職業(yè)教育立法改革也進(jìn)行了長(zhǎng)期調(diào)研。那么，在完善我國(guó)職業(yè)教育立法體系的大方向已經(jīng)確立的前提下，職業(yè)教育立法改革應(yīng)本著什么樣的目標(biāo)和宗旨？結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育的立法經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)對(duì)明確我國(guó)職業(yè)教育立法改革的價(jià)值取向做出更進(jìn)一步的思考。

 

 

　　社會(huì)地位低下、公眾認(rèn)可度不高是職業(yè)教育長(zhǎng)期以來(lái)面臨的一個(gè)令人無(wú)奈但卻又不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。盡管長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)政府和社會(huì)各界都曾反復(fù)呼吁應(yīng)徹底改變職業(yè)教育備受忽視的局面、從根本上確立和提高職業(yè)教育的社會(huì)地位，但遺憾的是，受諸多因素制約，特別是在根深蒂固的傳統(tǒng)觀念的影響下，職業(yè)教育社會(huì)地位低下的境況至今仍未有顯著改善。社會(huì)對(duì)職業(yè)院校的認(rèn)可度明顯低于普通院校，即便是在普通高校畢業(yè)生就業(yè)難度逐年加大、甚至出現(xiàn)“畢業(yè)即失業(yè)”的情況下，人們?nèi)匀徊辉高x擇到有著更好就業(yè)前景的職業(yè)院校求學(xué)。各級(jí)各類職業(yè)院校長(zhǎng)久以來(lái)面臨的招生難的窘境至今無(wú)法打破。以北京為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2015年北京中考錄取率達(dá)97％，其中中專、技校、職業(yè)高中和五年制高職等職技類學(xué)校招生計(jì)劃30638人，錄取17033人，僅完成55.6％”。對(duì)絕大多數(shù)職業(yè)院校來(lái)說(shuō)，無(wú)法招到足夠多的學(xué)生已經(jīng)成為制約其發(fā)展的最大瓶頸。顯而易見(jiàn)的是，在社會(huì)地位得不到認(rèn)可與保障、學(xué)生入學(xué)意愿長(zhǎng)期走低的情況下，職業(yè)教育的發(fā)展只能是一句空話。

 

　　實(shí)際上，職業(yè)教育社會(huì)地位低下甚至遭受鄙棄的現(xiàn)象絕非我國(guó)所僅有，縱觀世界各國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展歷程，幾乎都曾面臨過(guò)或者正在面臨著這樣的困境。即便是歐美職業(yè)教育發(fā)達(dá)國(guó)家，也大都經(jīng)歷過(guò)類似過(guò)程。在英國(guó)，具有濃厚古典色彩的人文教育長(zhǎng)期處于優(yōu)勢(shì)地位，即便在近代工業(yè)興起、職業(yè)人才需求日趨旺盛的情況下，英國(guó)的主流教育仍頑固地將職業(yè)教育排斥在外，無(wú)論是大學(xué)還是文法學(xué)校都自視為“進(jìn)入上流社會(huì)的階梯，而不是學(xué)習(xí)職業(yè)技能的場(chǎng)所”，“大多數(shù)教師和學(xué)生對(duì)職業(yè)課程毫無(wú)興趣”，職業(yè)教育的生存和發(fā)展空間被嚴(yán)重壓縮。甚至在進(jìn)入20世紀(jì)之后，仍有人對(duì)職業(yè)教育抱有嚴(yán)重偏見(jiàn)，認(rèn)為職業(yè)教育是“‘次等教育產(chǎn)品’，是專門為工人階層的孩子提供低劣教育的地方”。除英國(guó)外，德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)在歷史上也長(zhǎng)期無(wú)法與所謂“正統(tǒng)學(xué)校”相抗衡，如德國(guó)的多科技術(shù)學(xué)院在19世紀(jì)獲得博士授予權(quán)后，德國(guó)大學(xué)的教授們卻堅(jiān)持用德語(yǔ)而非傳統(tǒng)的拉丁語(yǔ)稱呼多科技術(shù)學(xué)院的博士頭銜，以此顯示多科技術(shù)學(xué)院在地位上低于大學(xué)。美國(guó)在1862年頒布《莫雷爾法案》后，以服務(wù)農(nóng)工、培養(yǎng)實(shí)用技術(shù)人才為特征的贈(zèng)地學(xué)院開(kāi)始興起，然而當(dāng)農(nóng)工學(xué)院的學(xué)生在畢業(yè)典禮上講述他們所從事的“灌溉和排水”、“馬腳、牛腳和它們的疾病”等研究工作時(shí)，聽(tīng)眾卻深不以為然，并將其蔑稱為“放牛娃學(xué)院”。

 

　　傳統(tǒng)觀念的偏見(jiàn)、社會(huì)地位的低下成為制約職業(yè)教育發(fā)展的首要因素。為了改變這種狀況，近代以來(lái)西方各國(guó)普遍采取了種種舉措，其中以立法形式確立職業(yè)教育的社會(huì)地位進(jìn)而引導(dǎo)和鼓勵(lì)青少年接受職業(yè)教育是最有效的措施之一。

 

　　在英國(guó)，1889年議會(huì)頒布《技術(shù)教育法》（1891年進(jìn)行了修訂），法案明確了政府對(duì)職業(yè)教育所負(fù)的管理責(zé)任，決定組建專門機(jī)構(gòu)管理技術(shù)教育。有關(guān)規(guī)定向社會(huì)明確無(wú)誤地傳遞了政府重視和發(fā)展職業(yè)教育的立場(chǎng)，并有力地推動(dòng)了19世紀(jì)末以城市大學(xué)和多科技術(shù)學(xué)院為代表的高等職業(yè)教育的勃興。在中等職業(yè)教育領(lǐng)域，二戰(zhàn)后英國(guó)的技術(shù)中學(xué)和現(xiàn)代中學(xué)作為中等職業(yè)教育的實(shí)施載體能夠取得和文法中學(xué)同等的法律地位，這與1944年《巴特勒教育法》有關(guān)將職業(yè)教育納入到正式公共教育體系的規(guī)定也有著直接的因果關(guān)系。在高等職業(yè)教育領(lǐng)域，1992年英國(guó)通過(guò)頒布《繼續(xù)與高等教育法》，將原有的多科技術(shù)學(xué)院全部更名為大學(xué)，以此“消除多科技術(shù)學(xué)院與大學(xué)在學(xué)位授予、教學(xué)和科研經(jīng)費(fèi)渠道方面的區(qū)別”，避免學(xué)生在申請(qǐng)接受高等教育時(shí)把“多科技術(shù)學(xué)院作為次于大學(xué)的第二選擇”。盡管這其中不無(wú)妥協(xié)的成分存在，但畢竟體現(xiàn)了政府在借助立法渠道提高高等職業(yè)教育地位方面所做的努力。

 

　　在德國(guó)，二戰(zhàn)以來(lái)，為了改變職業(yè)學(xué)校地位低下、不受重視的局面，鼓勵(lì)和引導(dǎo)青少年接受職業(yè)教育，聯(lián)邦政府相繼頒布了《手工業(yè)條例》（1953年）、《青少年勞動(dòng)保護(hù)法》（1960年）、《職業(yè)教育法》（1969年）、《職業(yè)教育促進(jìn)法》（1982年）等法案。這些法案為確保職業(yè)教育成為青少年必須接受、樂(lè)于接受的教育環(huán)節(jié)提供了重要保障，如相關(guān)法案規(guī)定，青年人在進(jìn)入職業(yè)生涯前必須到正規(guī)職業(yè)院校接受職業(yè)訓(xùn)練，在完成國(guó)家認(rèn)可的職業(yè)教育之后，畢業(yè)生享有與普通中學(xué)畢業(yè)生同等的接受高等教育的權(quán)利，國(guó)家對(duì)接受職業(yè)訓(xùn)練的學(xué)生給予特殊的權(quán)益保護(hù)。此外，法案還為成年人接受職業(yè)訓(xùn)練開(kāi)辟了多種渠道。借助上述系列法案，職業(yè)教育獲得了不弱于普通教育的社會(huì)地位，對(duì)青少年學(xué)生和成人的吸引力也大大增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年德國(guó)有近143萬(wàn)名青少年學(xué)生在職業(yè)教育系統(tǒng)中學(xué)習(xí)，在25-64歲的成年人群中，也有42%的人接受了不同形式的職業(yè)訓(xùn)練。這從一個(gè)側(cè)面反映出職業(yè)教育在德國(guó)的普及和受歡迎程度。

 

　　除英、德兩國(guó)外，法國(guó)的《阿斯蒂埃法》（1919年）、美國(guó)的《史密斯-休斯法》（1917年）、日本的《產(chǎn)業(yè)教育振興法》（1951年）等諸多職業(yè)教育法案對(duì)明確、提高和保障職業(yè)教育在各國(guó)的社會(huì)地位均起到了重要影響。及至現(xiàn)當(dāng)代，西方國(guó)家在相關(guān)立法過(guò)程中仍然高度重視對(duì)職業(yè)教育地位的保障問(wèn)題，極力扭轉(zhuǎn)職業(yè)教育社會(huì)地位低下、不受人重視的局面，如瑞士在2004年新頒布的《職業(yè)教育法》中明確規(guī)定，小學(xué)生自“小學(xué)二年級(jí)就要學(xué)習(xí)各種手工課程，養(yǎng)成勞動(dòng)興趣和習(xí)慣。從初中二年級(jí)開(kāi)始，學(xué)校要對(duì)學(xué)生進(jìn)行系統(tǒng)的職業(yè)指導(dǎo)。在這樣的環(huán)境下，沒(méi)有人會(huì)因?yàn)檫x擇了職業(yè)教育而感到低人一等”。可以說(shuō)，立法在保障職業(yè)教育地位方面的作用和實(shí)際效果已經(jīng)得到發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍驗(yàn)證，也是被其長(zhǎng)期沿用的常見(jiàn)做法。

 

　　發(fā)達(dá)國(guó)家的上述經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)吸收借鑒。當(dāng)然，這并不是說(shuō)我國(guó)的職業(yè)教育立法沒(méi)有對(duì)確保職業(yè)教育地位做出相應(yīng)的規(guī)定，實(shí)際上，我國(guó)在1996年頒布實(shí)施的《職業(yè)教育法》中，也對(duì)職業(yè)教育的地位和作用進(jìn)行了界定，如明確把職業(yè)教育界定為“國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分”，提出職業(yè)教育是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)的重要途徑”。然而與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)職業(yè)教育立法有關(guān)職業(yè)教育地位的規(guī)定更多停留在文本宣誓上，缺乏更為有效的法律體系支撐。換言之，國(guó)家和政府對(duì)職業(yè)教育的重視和扶持應(yīng)得到更為明確和更具實(shí)踐指導(dǎo)意義的體現(xiàn)與保障。作為應(yīng)對(duì)，在我國(guó)《職業(yè)教育法》修訂和職業(yè)教育法律體系的完善過(guò)程中，應(yīng)以更為明確的法律語(yǔ)言充分反映職業(yè)教育的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、文化功能以及人的發(fā)展功能，特別是“明確職業(yè)教育在建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)、構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、提升國(guó)民基本素質(zhì)、提高產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品質(zhì)量水平中的地位和作用”。只有通過(guò)明確的法律規(guī)定，再輔以具體的實(shí)施舉措，才能夠逐漸引導(dǎo)民眾轉(zhuǎn)變忽視、輕視職業(yè)教育的陳舊觀念，真正使職業(yè)教育成為民眾必須接受且樂(lè)于接受的教育環(huán)節(jié)，為職業(yè)教育的健康發(fā)展提供動(dòng)力。

 

 

　　職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展需要充足的物質(zhì)保障特別是經(jīng)費(fèi)支持，而在現(xiàn)代社會(huì)，立法顯然是為職業(yè)教育提供物質(zhì)基礎(chǔ)最有效的手段。然而具體到我國(guó)來(lái)看，我國(guó)的職業(yè)教育立法有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定卻顯得十分薄弱。例如，雖然我國(guó)《職業(yè)教育法》在第四章“職業(yè)教育的保障條件”中也圍繞職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題做出了若干規(guī)定，不過(guò)細(xì)讀文本卻會(huì)發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)定大多以“應(yīng)當(dāng)”、“鼓勵(lì)”、“可以”、“適當(dāng)”等模糊性措辭進(jìn)行表述。對(duì)于中央和各級(jí)政府在各類職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)方面應(yīng)承擔(dān)多大比例，以及職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的撥付標(biāo)準(zhǔn)、期限、增長(zhǎng)速度和比例等關(guān)鍵性內(nèi)容，法案沒(méi)有給出具有確定性和可操作性的表述。除《職業(yè)教育法》外，各省級(jí)政府制定的職業(yè)教育相關(guān)實(shí)施細(xì)則在經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障問(wèn)題上的也大都有著類似的情況。這種關(guān)于職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的立法的模糊性特征，在很大程度上會(huì)影響到實(shí)踐中法案的執(zhí)行力度，并直接導(dǎo)致我國(guó)的職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)缺乏有效保障。2014年教育部財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人就曾表示：“從投入總量上看，職業(yè)教育國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入與同階段普通教育相比仍明顯偏低。生均總經(jīng)費(fèi)和生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)中，中職與普通高中大體相當(dāng)，高職僅為普通本科的一半。”職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)短缺的嚴(yán)重程度由此可見(jiàn)一斑。

 

　　將我國(guó)的職業(yè)教育立法與發(fā)達(dá)國(guó)家的職業(yè)教育立法加以對(duì)照，可以明顯發(fā)現(xiàn)兩者在有關(guān)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定方面存在巨大差異。在西方國(guó)家，職業(yè)教育相關(guān)立法的核心內(nèi)容之一就是為職業(yè)教育規(guī)定明確的經(jīng)費(fèi)渠道和撥付額度。如英國(guó)于1889年頒布的《技術(shù)教育法》即授權(quán)部分地方議會(huì)征收“一便士稅”用于發(fā)展職業(yè)教育，次年頒布的《地方稅收法》也提出允許地方政府從稅收中提取公共基金以支持職業(yè)教育發(fā)展。日本在1894年頒布的《實(shí)業(yè)教育國(guó)庫(kù)補(bǔ)助法》明確規(guī)定了中央政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)撥付方面的具體責(zé)任和詳細(xì)數(shù)額，要求國(guó)庫(kù)每年支出15萬(wàn)日元用于發(fā)展職業(yè)教育。在法國(guó)，根據(jù)1919年《阿斯蒂埃法》的規(guī)定，政府于1925年開(kāi)始“向公司和企業(yè)征收學(xué)徒稅，稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定為公司薪資總額的0.2%，用于發(fā)展職業(yè)學(xué)校和設(shè)立職業(yè)課程，為職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃提供資金支持”。

 

　　美國(guó)的職業(yè)教育立法對(duì)經(jīng)費(fèi)的關(guān)注程度更高、保障力度更大，甚至從一定意義上說(shuō)，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題成為美國(guó)職業(yè)教育立法的核心內(nèi)容。以1917年頒布的《史密斯-休斯法案》為例，該法案最關(guān)鍵的內(nèi)容即是規(guī)定了聯(lián)邦政府職業(yè)教育撥款的數(shù)額和用途，如規(guī)定自1918年起聯(lián)邦每年為各州提供100萬(wàn)美元，用于支付相關(guān)領(lǐng)域職業(yè)教育教師的工資，同時(shí)明確撥款額度應(yīng)逐年增長(zhǎng)，到1926年增至300萬(wàn)美元。在此以后，美國(guó)各個(gè)時(shí)期制定的職業(yè)教育法案也都毫無(wú)例外的將經(jīng)費(fèi)問(wèn)題擺在立法最重要的位置上予以明確，如1929年頒布的《喬治-里德法》規(guī)定：“從1929年開(kāi)始，聯(lián)邦政府連續(xù)四年對(duì)農(nóng)業(yè)、家庭經(jīng)濟(jì)的職業(yè)教育每年撥款150萬(wàn)美元。”1934年頒布的《喬治-埃澤法》要求“美國(guó)政府在三年內(nèi)，每年撥款300萬(wàn)美元資助農(nóng)業(yè)、家庭經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和工業(yè)教育”，1936年制定的《喬治-狄恩法》進(jìn)一步將政府用于支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)、貿(mào)易、家庭教育的年度經(jīng)費(fèi)撥付額度提升到1400萬(wàn)美元。借助明確的立法，美國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展獲得了充足的物質(zhì)保障，為20世紀(jì)美國(guó)職業(yè)教育的持續(xù)繁榮奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

 

　　鑒于職業(yè)教育立法在確保職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)方面所起的不可替代的重要作用，在當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育面臨大發(fā)展的歷史時(shí)期，完善職業(yè)教育立法體系，必須堅(jiān)持體現(xiàn)立法在為職業(yè)教育發(fā)展提供物質(zhì)保障特別是經(jīng)費(fèi)支撐方面的作用。具體而言，我國(guó)在修訂《職業(yè)教育法》和構(gòu)建職業(yè)教育法律體系的過(guò)程中，必須以立法形式明確職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任主體（如各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、個(gè)人等），以及不同主體具體承擔(dān)的責(zé)任份額。在當(dāng)前我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)管理體制下，職業(yè)教育立法一方面要明確政府在為職業(yè)教育提供經(jīng)費(fèi)保障方面的主體責(zé)任，另一方面還要進(jìn)一步明確政府用于支持職業(yè)教育發(fā)展的年度經(jīng)費(fèi)數(shù)額，甚至可將政府的職業(yè)教育撥款具體到年度數(shù)額及增長(zhǎng)比例等細(xì)微環(huán)節(jié)，避免為有關(guān)主體規(guī)避職業(yè)教育責(zé)任留下模糊的法律空間。

 

 

　　權(quán)責(zé)明確是有效立法的基本原則之一。就職業(yè)教育立法而言，由于職業(yè)教育是一項(xiàng)涉及政府和社會(huì)各方的綜合性事業(yè)，因此有效的職業(yè)教育立法必須明確利益相關(guān)方在這項(xiàng)事業(yè)中所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和需要分擔(dān)的責(zé)任。不過(guò)，如果以此作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，那么我國(guó)現(xiàn)行的職業(yè)教育立法則存在嚴(yán)重缺憾。例如，《職業(yè)教育法》中雖然規(guī)定了國(guó)家、各級(jí)人民政府、行業(yè)組織和企事業(yè)組織等均負(fù)有發(fā)展職業(yè)教育的責(zé)任，但這種責(zé)任具體體現(xiàn)在哪些方面？不同主體所承擔(dān)責(zé)任的法律邊界何在？涉及多個(gè)主體的交叉性責(zé)任如何分擔(dān)？對(duì)這些關(guān)鍵性內(nèi)容《職業(yè)教育法》卻沒(méi)有做出明確界定。特別是有關(guān)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障的法律條文顯得過(guò)于模糊，缺乏剛性約束，僅從一般層面上規(guī)約了政府和相關(guān)主體為職業(yè)教育提供經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，如對(duì)于各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)責(zé)任，《職業(yè)教育法》僅提出各級(jí)政府機(jī)構(gòu)撥付的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)“應(yīng)當(dāng)”逐年增長(zhǎng)，“可以”安排一定比例的教育附加費(fèi)用于發(fā)展職業(yè)教育。類似規(guī)定對(duì)于各級(jí)政府需承擔(dān)多大比例的責(zé)任、這種責(zé)任在實(shí)踐中如何落實(shí)等細(xì)節(jié)，并沒(méi)有沒(méi)有給出更加明確和具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的答案。

 

　　在我國(guó)的立法體系中，一般而言，由全國(guó)人大制定出具體法案（母法）之后，國(guó)務(wù)院會(huì)以“實(shí)施細(xì)則”或“實(shí)施辦法”的形式出臺(tái)相應(yīng)的配套法規(guī)，這些法規(guī)中往往會(huì)對(duì)母法中較為模糊的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)、詳細(xì)的解釋，以指導(dǎo)法案的具體實(shí)施，并與母法一起構(gòu)建起較為完整的立法體系。但遺憾的是，我國(guó)自1996年頒布《職業(yè)教育法》之后，國(guó)務(wù)院一直沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的配套法規(guī)，母法中的模糊性內(nèi)容也因此沒(méi)有得到更為明確的解釋和說(shuō)明。職業(yè)教育立法對(duì)職業(yè)教育法律責(zé)任的模糊性表述，在很大程度上導(dǎo)致對(duì)發(fā)展職業(yè)教育負(fù)有直接責(zé)任的法律主體在實(shí)踐中對(duì)如何落實(shí)責(zé)任無(wú)所適從，甚至以此為由刻意回避責(zé)任。這種局面顯然不利于提升職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障的效度和力度。

 

　　與我國(guó)相比，發(fā)達(dá)國(guó)家的職業(yè)教育立法大都具有典型的確定性特征，有關(guān)立法對(duì)職業(yè)教育的參與主體、所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及責(zé)任分擔(dān)比例等內(nèi)容的規(guī)定明確、清晰，因此在實(shí)施過(guò)程中具有極強(qiáng)的可操作性。如1951年日本頒布的《產(chǎn)業(yè)教育振興法》明確規(guī)定了中央和地方兩級(jí)政府在發(fā)展職業(yè)教育方面所負(fù)有的具體責(zé)任，同時(shí)發(fā)布了政府對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助的詳細(xì)實(shí)施方案。由于法案清晰、確切，便于執(zhí)行和操作，因此在法案頒布當(dāng)年，政府就編列了高達(dá)6.66億日元的職業(yè)教育補(bǔ)助預(yù)算。加拿大在1960年實(shí)施的《技術(shù)和職業(yè)訓(xùn)練支持法》規(guī)定“聯(lián)邦政府在10年內(nèi)出資8億加元，同時(shí)要求各省也相應(yīng)拿出配套資金（聯(lián)邦政府資金占75%、省級(jí)政府出資25%）用于技術(shù)和職業(yè)培訓(xùn)”。1984年美國(guó)頒布的《卡爾·D. 帕金斯職業(yè)教育法》規(guī)定聯(lián)邦政府每年為各州提供8.353億美元的撥款（實(shí)施期限為1985-1989年），用于支持各州發(fā)展職業(yè)教育，“同時(shí)該法還為州職業(yè)教育支持項(xiàng)目、成人培訓(xùn)、在培訓(xùn)和就業(yè)項(xiàng)目等分別下?lián)芰艘欢〝?shù)量的資金”。在澳大利亞，為明確私營(yíng)企業(yè)的職業(yè)教育責(zé)任，政府于1990年頒布了《培訓(xùn)保障法》，規(guī)定年收入超過(guò)22.6萬(wàn)澳元的私營(yíng)企業(yè)，每年需按比例列支員工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為年度員工工資預(yù)算的1.5%。法案頒布后，澳大利亞私營(yíng)企業(yè)列支的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)得到有效保障，據(jù)統(tǒng)計(jì)：“1990-1991年度大約有97%的雇主落實(shí)了上述規(guī)定，雇主用于職業(yè)培訓(xùn)的共支約36億澳元，約占其年度所雇員工工資總額的2.6%。”從上述各國(guó)的職業(yè)教育立法可以明顯感覺(jué)到，在職業(yè)教育的責(zé)任分擔(dān)方面，各國(guó)的法律界定均體現(xiàn)出強(qiáng)烈的確定性特征，這種確定性保證了職業(yè)教育的責(zé)任主體對(duì)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有清晰的認(rèn)識(shí)，從而有效阻斷了規(guī)避法律責(zé)任的空間，顯著提高了職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的保障力度。

 

　　參照發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育立法的確定性特征，我國(guó)在職業(yè)教育立法改革進(jìn)程中，必須有意識(shí)地強(qiáng)調(diào)立法的確定性原則，不僅應(yīng)明確職業(yè)教育的責(zé)任主體，而且須對(duì)相關(guān)責(zé)任主體（包括中央和各級(jí)人民政府、行業(yè)組織和企事業(yè)單位、職業(yè)學(xué)校等）所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任、實(shí)踐途徑與方法等做出更加清晰的界定，尤其應(yīng)避免使用諸如“可以”“適當(dāng)”“因地制宜”“根據(jù)實(shí)際需要”等缺乏強(qiáng)制性和明確性的用語(yǔ)，使職業(yè)教育立法真正成為具有可操作性和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性的法律依據(jù)，從源頭規(guī)避職業(yè)教育權(quán)責(zé)不清的風(fēng)險(xiǎn)，為職業(yè)教育的健康發(fā)展提供有效的法律支撐。

 

 

　　職業(yè)教育是一項(xiàng)追求可持續(xù)發(fā)展的事業(yè)，作為職業(yè)教育事業(yè)保障體系的重要組成部分，職業(yè)教育立法也必須結(jié)合職業(yè)教育的發(fā)展趨勢(shì)不斷進(jìn)行修訂、完善和充實(shí)，以體現(xiàn)職業(yè)教育立法的連續(xù)性和系統(tǒng)性特征。立法的連續(xù)性特征是指，職業(yè)教育立法應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在職業(yè)教育發(fā)展的不同歷史階段，應(yīng)該有與之相應(yīng)的立法為其提供法律依據(jù)和保障。換言之，職業(yè)教育立法絕非一勞永逸，也不可能“畢其功于一役”，必須與時(shí)俱進(jìn)、持續(xù)更新和完善。立法的系統(tǒng)性特征是指，職業(yè)教育立法工作的目標(biāo)應(yīng)該是構(gòu)建一個(gè)完備的法律體系，該體系的基礎(chǔ)是作為職業(yè)教育基本法的《職業(yè)教育法》，以及據(jù)此由國(guó)務(wù)院制定的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，此外，該體系還應(yīng)包括與職業(yè)教育相關(guān)的單行法、專項(xiàng)法、部門法和由各省級(jí)政府制定的相應(yīng)實(shí)施細(xì)則等配套法案，通過(guò)系統(tǒng)性的職業(yè)教育立法體系，確保職業(yè)教育的不同層次、不同領(lǐng)域均應(yīng)受到相應(yīng)的立法保護(hù)，以此最大限度地?cái)U(kuò)大職業(yè)教育立法的覆蓋領(lǐng)域。

 

　　就職業(yè)教育立法的連續(xù)性和系統(tǒng)性而言，發(fā)達(dá)國(guó)家為我們提供了良好的范例。在素以雙元制職業(yè)教育著稱的德國(guó)，為凸顯各級(jí)政府和企業(yè)的職業(yè)教育責(zé)任，在二戰(zhàn)之后，聯(lián)邦德國(guó)相繼頒布了一系列專門法案（包括法案的修訂案），如《手工業(yè)條例》（1953年）、《職業(yè)教育法》（1969年）、《職業(yè)教育促進(jìn)法》（1981年）以及2005年制定的新《職業(yè)教育法》。在此期間，政府還頒布了與職業(yè)教育相關(guān)的其他法規(guī)，如1960年的《青少年勞動(dòng)保護(hù)法》明確了青少年所享有的接受職業(yè)教育的權(quán)利，1972年的《企業(yè)基本法》對(duì)企業(yè)在組織職業(yè)教育、學(xué)徒培訓(xùn)等方面所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)做了詳細(xì)界定。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)持續(xù)性的立法活動(dòng)為德國(guó)職業(yè)教育構(gòu)建起較為完備的法律保障體系，從不同層次、不同角度確保了職業(yè)教育的健康與可持續(xù)發(fā)展。

 

　　在美國(guó)，以持續(xù)立法保障職業(yè)教育發(fā)展是自19世紀(jì)以來(lái)即形成的重要傳統(tǒng)。進(jìn)入20世紀(jì)后，職業(yè)教育立法活動(dòng)進(jìn)入高峰期，僅20世紀(jì)前20年就陸續(xù)頒布了《亞當(dāng)斯法》（1906年）、《納爾遜法》（1907年）、《戴維斯法》（1907年）、《佩奇法》（1912年）、《史密斯-利弗法》（1914年）、《史密斯-休斯法》（1917年）、《史密斯-席爾斯法》（1918年）、《史密斯-費(fèi)斯法》（1920年）等大量與職業(yè)教育有密切關(guān)系的法案。在二戰(zhàn)結(jié)束后的多半個(gè)世紀(jì)里，伴隨著職業(yè)教育發(fā)展需求的旺盛，美國(guó)相關(guān)的職業(yè)教育立法活動(dòng)更為頻繁，相繼頒布了《喬治-巴登法》（1946年）、《職業(yè)教育法》（1963年頒布，1968、1976年修訂）、《生計(jì)教育法》（1974年）、《生計(jì)教育激勵(lì)法》（1977年）、《卡爾·D. 帕金斯職業(yè)教育法》（1984年頒布，1990、1998、2006年修訂）等多部產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的職業(yè)教育專門法案。此外，20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)還頒布了多部職業(yè)教育相關(guān)法案，其中較為典型的是旨在推動(dòng)人力資源開(kāi)發(fā)的法案，如《工作培訓(xùn)合作法》（1982年）、《從學(xué)校到工作機(jī)會(huì)法》（1982年）、《勞動(dòng)力投資法》（1998年）等。盡管這些相關(guān)法與前述專門法對(duì)職業(yè)教育關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)各有不同，但其立法精神是一致的，共同為美國(guó)的職業(yè)教育構(gòu)建起了一個(gè)龐大而有效的法律保障體系。而且，這些法案“圍繞不同時(shí)期和不同領(lǐng)域職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在需要做出了明確、詳細(xì)和富有針對(duì)性的法律規(guī)定，在構(gòu)建起完整、連續(xù)的立法體系的同時(shí)，也極大促成了職業(yè)教育的全面和持續(xù)發(fā)展，使不同層次的職業(yè)教育均具有了相應(yīng)的法律支持”。

 

　　與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的職業(yè)教育立法在連續(xù)性和系統(tǒng)性方面還有較大差距。在立法的連續(xù)性方面，試舉一例：我國(guó)的職業(yè)教育基本法——《職業(yè)教育法》自1996年頒布以來(lái)的近20年間，沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何修訂。盡管早在2008年，教育部就主持啟動(dòng)了《職業(yè)教育法》的修訂準(zhǔn)備工作，全國(guó)人大也組織政府部門代表、法律專家、教育界特別是職業(yè)教育界人士展開(kāi)了持續(xù)而密集的修法調(diào)研活動(dòng)，直至2015年全國(guó)“兩會(huì)”期間，仍有代表、委員極力呼吁：“《職業(yè)教育法》于1996年頒布實(shí)施至今，已與現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展不相適應(yīng)，到了修改的時(shí)候了。”但究竟何時(shí)能夠完成修法至今仍未可知。職業(yè)教育立法連續(xù)性的缺失對(duì)職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響是顯而易見(jiàn)的。近20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，而職業(yè)教育是教育領(lǐng)域中對(duì)外部環(huán)境變化感知最為敏感的部分，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式快速轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速更新的背景下，職業(yè)教育亟需借助立法支持開(kāi)展全方位改革，以順應(yīng)變化了的外部環(huán)境，為自身贏得更多的社會(huì)支持和更大的發(fā)展空間。但職業(yè)教育立法工作的滯后，特別是作為職業(yè)教育基本法的《職業(yè)教育法》的修訂工作的緩慢進(jìn)展，不能不說(shuō)已在很大程度上嚴(yán)重制約了職業(yè)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

 

　　在立法的系統(tǒng)性方面，1996年《職業(yè)教育法》頒布之后，一方面，國(guó)務(wù)院至今未按照我國(guó)的立法慣例為之制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或配套文件，各省級(jí)政府雖然大都制定了各自的實(shí)施條例，但由于缺乏國(guó)家層面的宏觀指導(dǎo)，因此各省的相關(guān)規(guī)定在體例、內(nèi)容等方面有明顯差異，落實(shí)到執(zhí)行層面也力度不一。另一方面，盡管有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)從部門需求出發(fā)制訂了與職業(yè)教育相關(guān)的法規(guī)、文件，如1996年勞動(dòng)部制定的《企業(yè)職工培訓(xùn)條例》、2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力發(fā)展職工教育的決定》、2006年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才工作的意見(jiàn)》、2006年財(cái)政部等七部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)提取與使用管理的意見(jiàn)》等，但在目前我國(guó)的行政管理體系下，由部門制定或發(fā)布的法規(guī)、文件的執(zhí)行往往也存在條塊分割的弊病，難以和《職業(yè)教育法》以及各省級(jí)政府頒布的相關(guān)實(shí)施細(xì)則或管理辦法形成一個(gè)內(nèi)在完整的法律體系。

 

　　職業(yè)教育立法連續(xù)性和系統(tǒng)性的欠缺，在很大程度上制約了其推動(dòng)和促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展職能的有效實(shí)現(xiàn)。從改革職業(yè)教育立法、完善職業(yè)教育法律體系的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，我國(guó)職業(yè)教育立法改革應(yīng)切實(shí)加快如下三方面工作：第一，全國(guó)人大應(yīng)積極推進(jìn)和加速完成《職業(yè)教育法》的修訂，在系統(tǒng)考察職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展內(nèi)外部現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，推出一部能夠切實(shí)滿足現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)需要、全面反映職業(yè)教育發(fā)展趨勢(shì)、有效確保和提升職業(yè)教育社會(huì)地位，以及具有顯著確定性、延伸性和普遍性特征的職業(yè)教育基本法；第二，在《職業(yè)教育法》修訂過(guò)程中，國(guó)務(wù)院同步開(kāi)展職業(yè)教育法實(shí)施細(xì)則的制定工作，并在把握職業(yè)教育法立法精神的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)省級(jí)政府對(duì)各自的實(shí)施細(xì)則和配套法規(guī)加以修訂、完善，使之責(zé)權(quán)關(guān)系更加明確、貫徹執(zhí)行更具可操作性；第三，由全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一組織對(duì)現(xiàn)有涉及職業(yè)教育的國(guó)家性和中央部門性法律、法規(guī)、政策、文件進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范，通過(guò)完善職業(yè)教育立法體系，逐步改變職業(yè)教育管理體制分散、政策執(zhí)行政出多頭、責(zé)任和保障主體模糊的局面，從而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育法律責(zé)任的全覆蓋，“使職業(yè)教育的各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依、有法能依，為職業(yè)教育的健康、科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展提供更為扎實(shí)的立法支撐”。

 

　　在日益強(qiáng)調(diào)法治化的現(xiàn)代社會(huì)，立法已經(jīng)成為社會(huì)活動(dòng)走向規(guī)范的基本依據(jù)和保證。對(duì)職業(yè)教育而言，科學(xué)、完備的立法更是其健康發(fā)展的可靠保障，發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育的發(fā)展歷程已為此結(jié)論提供了無(wú)可辯駁的事實(shí)依據(jù)。對(duì)我國(guó)而言，職業(yè)教育立法改革、構(gòu)建完善的職業(yè)教育立法體系的緊迫性已得到社會(huì)各界的普遍認(rèn)可。當(dāng)然，這是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，而本文所提及職業(yè)教育立法的上述四個(gè)價(jià)值取向僅僅是對(duì)該工程走向的初步研判，我國(guó)職業(yè)教育立法的完善將有賴于每一個(gè)職業(yè)教育工作者和政府及立法機(jī)構(gòu)的共同努力與集體智慧。