以1992年10月北京西城區(qū)旅游職業(yè)教育集團成立為標志，職教集團的發(fā)展與研究已有20多年的歷史。截至目前，全國共有各種類型職業(yè)教育集團近1000多個。

 

　　這些職教集團大致有兩個類型：一類是企業(yè)占據(jù)了主體地位，是以職業(yè)院校、培訓(xùn)機構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)為主體，共同培養(yǎng)技術(shù)技能人才的職業(yè)教育聯(lián)盟；另一類，則是以職業(yè)院校為主體，相通相近專業(yè)或地域的院校，結(jié)成職業(yè)教育學(xué)校聯(lián)盟，抱團發(fā)展。

 

　　職教集團的成立，企業(yè)把自己的員工作為實訓(xùn)師資提供給院校，并為院校教師提供產(chǎn)業(yè)實踐崗位，兩方面促進了職業(yè)院校的師資隊伍建設(shè)；此外，企業(yè)為院校學(xué)生提供實習(xí)崗位，指導(dǎo)學(xué)生實習(xí)實訓(xùn)，提高了學(xué)生動手能力，并與職業(yè)院校開展訂單合作，共同培養(yǎng)企業(yè)所需人才；院校則與企業(yè)共建實訓(xùn)基地，合作開發(fā)專業(yè)課程與教材，培訓(xùn)企業(yè)員工，為企業(yè)長遠發(fā)展提供人才支撐。

 

　　成立時熱熱鬧鬧，成立后無聲無息——盛況下潛在哪些問題

 

　　職教集團拓寬了職業(yè)院校的教學(xué)資源，增強了教學(xué)資源的有效性，同時密切了校企關(guān)系，有助于提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。但是隨著職教集團的發(fā)展壯大，職教集團存在的問題不容忽視。

 

　　第一，職教集團表面上很“火”，一派繁榮景象。但實際上相當(dāng)多職教集團成立時熱熱鬧鬧，高朋滿座，成立過后，卻沒有任何實質(zhì)性教育交流合作，即使有活動，也都是慶典、總結(jié)之類，之后更是無聲無息、悄然消失。

 

　　第二，職教集團尚未形成利益共同體。職業(yè)院校的需求與企業(yè)需求的契合度差，導(dǎo)致教育界熱，企業(yè)界冷。職業(yè)教育是與經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度最緊密的教育形態(tài)，職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高離不開企業(yè)的參與。但教育行政管理部門和職業(yè)院校在職教集團建設(shè)過程中表現(xiàn)出比企業(yè)更高的熱忱。當(dāng)前建設(shè)的職教集團中，中職和高職院校牽頭的占絕大多數(shù)。而且，職業(yè)院校對于職教集團的訴求比較多，而企業(yè)的參與意愿還不高。

 

　　第三，職教集團定位模糊，治理結(jié)構(gòu)松散，沒有形成科學(xué)的決策機制。目前職教集團只是一種聯(lián)盟性質(zhì)松散的自我組織，在當(dāng)前國家的法人組織中沒有相應(yīng)的位置。職教集團治理結(jié)構(gòu)缺乏相應(yīng)法律依據(jù)，集團的董事會、理事會或委員會的權(quán)利義務(wù)、決策程序沒有相應(yīng)法律授權(quán)，對集團成員缺乏約束作用。

 

　　第四，教育行政管理部門決心很大，但深入推進困難重重。近幾年，各省市教育行政主管部門力圖在職教集團建設(shè)上有所突破，下決心建設(shè)一批多元投資主體的職教集團，但在現(xiàn)實操作中，遇到了體制機制法律法規(guī)的羈絆，舉步維艱。

 

　　性質(zhì)模糊，身份不清——持久發(fā)展缺什么

 

 

　　由于職教集團性質(zhì)模糊，身份不清，現(xiàn)行法律法規(guī)不能促進職教集團的有效發(fā)展。在法人登記時，登記方認定職教集團是公司法人，應(yīng)按公司法人登記管理。而舉辦方認為職教集團是為培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的技術(shù)技能人才服務(wù)的非營利組織，應(yīng)該按非營利社團法人或事業(yè)法人登記管理。

 

　　職教集團是企業(yè)法人還是非事業(yè)法人？是公立還是民辦？是企業(yè)，學(xué)校，還是協(xié)會？《教育法》《職業(yè)教育法》和《民辦教育法》都未對其進行具體界定，因此，具有裁定權(quán)的國家行政登記機關(guān)一般將其納入企業(yè)法人管理。眾所周知，如果納入企業(yè)法人管理，原本不產(chǎn)生利潤的職教集團運行將陷入極大的財務(wù)困境，因而，很多職業(yè)集團在此望而卻步。

 

　　職教集團缺乏法定的治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，大多數(shù)職教集團是沒有進行法人登記的聯(lián)盟性質(zhì)自我組織，治理結(jié)構(gòu)缺乏合適的法律支撐。在此基礎(chǔ)上建立起來的治理結(jié)構(gòu)是一種非正規(guī)、不完整的松散型自治制度框架，集團一般難以作出對成員具有普遍約束力的重大決策。例如，大部分職教集團只有理事會、董事會等決策機構(gòu)，但都沒有完善的職責(zé)、權(quán)力和更替機制，更沒有建立決策、經(jīng)營和監(jiān)督互相制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。職教集團普遍未建立內(nèi)部運行制度，因此，其運行隨意性強。

 

　　盡管集團內(nèi)各參與主體都簽訂了具有民事約束力的權(quán)利與義務(wù)協(xié)議，但由于協(xié)議內(nèi)容普遍空泛，各主體缺乏實質(zhì)性利益關(guān)聯(lián)，職教集團的象征意義大于實際意義。由于大多數(shù)職教集團是未經(jīng)法人登記的聯(lián)盟組織，因此，集團無法從事涉及經(jīng)費、人事、交易等事項，很多實質(zhì)性的工作，無法開展。

 

 

　　隨著產(chǎn)教融合的職業(yè)教育理念深入人心，各地力圖推動多元投資主體職教集團的建設(shè)。但公立院校在成立法人制職教集團時遇到不能以資產(chǎn)和資金入股的制度性障礙。財政部規(guī)定：“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴格控制對外投資”，“事業(yè)單位不得使用財政撥款及其結(jié)余進行對外投資。”在前一句語境下，地方政府財政管理部門一般都不會批準職業(yè)院校出資成立或參股職教集團。2015年國家財政部又規(guī)定“各級事業(yè)單位不得利用財政資金對外投資”，在財政規(guī)范里，不僅財政撥款而且學(xué)費等資金都是“財政資金”。這樣，職業(yè)院校以資金參與職教集團的路就被財政部門的規(guī)定堵死了。

 

　　同樣，財政部對于國有資產(chǎn)的使用也有嚴格規(guī)定。2006年，財政部規(guī)定：“財政部門和主管部門應(yīng)當(dāng)加強對事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和擔(dān)保等行為的風(fēng)險控制。”2015年，財政部又發(fā)布行政令：“各級行政單位不得利用國有資產(chǎn)對外擔(dān)保，不得以任何形式利用占有、使用的國有資產(chǎn)進行對外投資。”“確需出租出借資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序履行報批手續(xù)，原則上實行公開競價招租”。財政部門對國有資產(chǎn)的投資使用了“不得以任何形式”字眼，可見國家對國有資產(chǎn)對外投資管理的嚴厲。即使是出租也需要公開“競價”，且租期一般不超過三年，而作為職教集團的場地使用有特殊使用目的，不適合采用“競價”方式出租，且時間宜長久一些，財政部門的規(guī)定人為地限制了職教集團的發(fā)展。

 

 

　　國家和地方教育行政主管部門還沒有為職教集團建立起人才培養(yǎng)的管理制度。職教集團企業(yè)教師管理失之規(guī)范，沒有建立起規(guī)范的企業(yè)教師管理制度，沒有企業(yè)教師的考核、認定、培訓(xùn)和評價辦法，沒有建立起統(tǒng)一的企業(yè)教師檔案制度，使職業(yè)教育實踐教學(xué)的有效性大打折扣。教育行政部門沒有制定統(tǒng)一的專業(yè)實踐教學(xué)方案、教學(xué)目標、教學(xué)標準，因此，除某些特定的專業(yè)外，在實訓(xùn)實習(xí)中，學(xué)生在崗位上的學(xué)習(xí)基本上是處于無計劃、無目標、無標準的放羊式狀態(tài)。職教集團缺乏基本的教學(xué)過程管理制度，沒有統(tǒng)一的專業(yè)教學(xué)內(nèi)容，大多數(shù)企業(yè)教師工作現(xiàn)場的教學(xué)都沒有教學(xué)計劃、教學(xué)記錄和教學(xué)過程考核要求。絕大多數(shù)學(xué)生在工作現(xiàn)場是一項工作做到底，缺乏工作與教學(xué)結(jié)合，缺乏企業(yè)教師、師傅規(guī)范化指導(dǎo)，缺乏在相應(yīng)崗位的輪崗實習(xí)。

 

 

　　當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)升級已經(jīng)拉開了新一輪經(jīng)濟發(fā)展的序幕。產(chǎn)業(yè)升級的實質(zhì)是技術(shù)的進步，技術(shù)進步需要具有適應(yīng)新技術(shù)技能的勞動力。在此情景下，企業(yè)參加職教集團希望解決的主要問題是：第一，通過承接各種類型的實習(xí)生和舉辦訂單班，為招聘大量一線普通崗位勞動力作準備，以維持企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。第二，與職業(yè)院校結(jié)成伙伴關(guān)系，期望職業(yè)院校幫助解決“季節(jié)性用工”和“突發(fā)性用工”。第三，通過職教集團校企合作，信息互動，為企業(yè)技術(shù)升級尋求合適的勞動力。第四，通過校企合作，招聘高技能員工，以增強產(chǎn)品的競爭力。

 

　　職業(yè)院校參加職教集團的動機主要是加強實踐教學(xué)，提高教育質(zhì)量。通過建立職教集團密切產(chǎn)學(xué)關(guān)系，融合校企合作，建立實訓(xùn)實習(xí)基地，解決學(xué)生實習(xí)實訓(xùn)困難問題，提高畢業(yè)生的高質(zhì)量就業(yè)率。職業(yè)院校借助校企合作構(gòu)建雙師型教師隊伍，引入企業(yè)教師，提高學(xué)校教師的實踐能力，同時方便人才需求調(diào)研，服務(wù)專業(yè)調(diào)整和專業(yè)課程開發(fā)。

 

　　學(xué)生在職教集團中的訴求體現(xiàn)在通過職教集團可以獲得學(xué)校統(tǒng)一安排、穩(wěn)定的實習(xí)實訓(xùn)機會，保障他們的實習(xí)權(quán)益，可以輪崗實踐所學(xué)理論知識。

 

　　對比企業(yè)、學(xué)校和學(xué)生的需求，不難發(fā)現(xiàn)企業(yè)與學(xué)校和學(xué)生的利益不完全一致，在企業(yè)利益無法滿足的情況下，企業(yè)參與職教集團的熱情及在集團中的主動作為受到抑制。

 

　　立足現(xiàn)實再發(fā)展——從哪兒入手完善法律和制度

 

　　完善法律法規(guī)，是促進職教集團有效發(fā)展的基礎(chǔ)，而在職教集團的實際運作中，制度化的細化設(shè)計，更是不可缺少的支撐。

 

 

　　在《職業(yè)教育法》修訂時，增加有關(guān)職教集團的條款，從法律上明確職教集團的性質(zhì)與地位。職教集團是由五個以上獨立法人的學(xué)校和企業(yè)組成的從事技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)的教育機構(gòu)。他們有三種類型，第一類是不具法人身份的聯(lián)盟性質(zhì)自我組織，這類組織由設(shè)區(qū)市級以上教育行政主管部門批準設(shè)立。第二類是具有法人性質(zhì)的營利性教育機構(gòu)。第三類是具有法人性質(zhì)的非營利性教育機構(gòu)，依法享受非營利教育機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)。職教集團分為公辦、民辦和混合所有制性質(zhì)。由公辦院校、行業(yè)協(xié)會、政府機關(guān)和國有企業(yè)組成的職教集團具有公辦性質(zhì)，由民辦院校和民營企業(yè)組成的職教集團具有民辦性質(zhì)，由公辦院校、民辦院校、行業(yè)協(xié)會、政府機關(guān)和國有、私營企業(yè)組成的職教集協(xié)和具有混合所有制性質(zhì)。

 

　　法律應(yīng)規(guī)定職教集團設(shè)立退出的條件、程序。職教集團至少需要五家以上具有獨立法人的職業(yè)院校和企業(yè)作為發(fā)起單位，有固定的業(yè)務(wù)范圍、培養(yǎng)目標、固定辦公場所、穩(wěn)定的經(jīng)費籌措渠道，有些職教集團還應(yīng)有全體成員認繳的出資額，有集團成員共同制訂的章程。法律應(yīng)規(guī)定職教集團的退出機制，例如規(guī)定一年內(nèi)沒有任何活動的職教集團要進行整改，整改仍達不到要求的應(yīng)予以解散。職教集團是一種教育機構(gòu)，但不是全日制學(xué)校，當(dāng)職教集團需設(shè)立全日制學(xué)校時，應(yīng)當(dāng)由《民辦教育法》或設(shè)立公辦學(xué)校的相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整。

 

 

　　企業(yè)在職教集團中參與人才培養(yǎng)時有資金、師資及職業(yè)崗位供給等多方面的公益性付出，這些人才培養(yǎng)行為的回報充滿不確定性。但當(dāng)企業(yè)進行訂單、委托、學(xué)徒等人才培養(yǎng)時，他們要投入大量的資金、人力、物力和時間。企業(yè)往往都會與學(xué)校、學(xué)生簽訂合同，但學(xué)生畢業(yè)后未履行完約定時間就“跳槽”非常普遍，不僅給企業(yè)帶來經(jīng)濟上的損失，有時候甚至影響了企業(yè)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。企業(yè)不愿意花費大量時間和經(jīng)費追究違約者的責(zé)任，很多狀況下，企業(yè)連違約者都找不到，更別說追責(zé)。因此，完善誠信制度與法治，將包括校企合作人才培養(yǎng)在內(nèi)的合同履行納入誠信系統(tǒng)，實行信用管理，方便企業(yè)追究違約者的責(zé)任，讓大部分畢業(yè)生不敢違約、毀約，保護企業(yè)的合法權(quán)益能夠促進職教集團的良性發(fā)展。

 

　　通過完善法律法規(guī)保障學(xué)生的合法權(quán)益。從法律上建立職業(yè)院校學(xué)生在企業(yè)實習(xí)實訓(xùn)獲取工資報酬的規(guī)范，界定學(xué)生可以獲取工資報酬的情形和金額的參考標準。從法律上規(guī)范學(xué)生在企業(yè)實習(xí)實訓(xùn)的安全保障和保險險種、保險責(zé)任方。

 

 

　　國家財政管理部門修改有關(guān)規(guī)定，允許職業(yè)院校運用學(xué)費等學(xué)校自有資金投資非營利性職教集團，允許職業(yè)院校以場地、建筑物、教學(xué)設(shè)備等有形資產(chǎn)或無形資產(chǎn)投資或參與非營利性職教集團。國家加強投資或參與職教集團國有資產(chǎn)管理，將職業(yè)院校利用國有資產(chǎn)投資或參與的職教集團納入審計和檢查范圍。

 

　　國家規(guī)范運用國有資產(chǎn)投資或參與非營利職教集團的行為。職業(yè)院校應(yīng)當(dāng)論證該職教集團建設(shè)在培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才中的不可或缺性，證實該職教集團成員有投資或參與技術(shù)技能人才培養(yǎng)的意愿、資源、資金投入及現(xiàn)實可能性，明確學(xué)校投資或參與該職教集團在提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和師資隊伍水平等方面可能取得的效果與回報率。國家規(guī)范職業(yè)院校選擇職教集團成員的程序、途徑與方式。

 

 

　　法律應(yīng)授權(quán)國家教育行政主管部門建立職業(yè)集團內(nèi)部運行機制。完善職教集團秘書長負責(zé)制，秘書長執(zhí)行董事會或理事會的決定，負責(zé)實施職教集團發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)企業(yè)與企業(yè)，企業(yè)與學(xué)校，學(xué)校與學(xué)校擬訂年度計劃、財務(wù)預(yù)算和規(guī)章制度，組織實施教育教學(xué)、技術(shù)研發(fā)，保證教育教學(xué)質(zhì)量。完善職教集團教學(xué)管理機制，明確企業(yè)、學(xué)校在人才培養(yǎng)過程中的職責(zé)，構(gòu)建集團協(xié)調(diào)、企業(yè)主體、學(xué)校主導(dǎo)實踐教學(xué)體制。規(guī)范高職院校外教學(xué)點設(shè)置，職教集團成員須為學(xué)生提供安全的學(xué)習(xí)、食宿條件，集團成員單位有領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)人才培養(yǎng)工作，有部門負責(zé)學(xué)生在企業(yè)學(xué)習(xí)實訓(xùn)、學(xué)生生活管理和職業(yè)素養(yǎng)與道德品質(zhì)教育。建立職教集團成員協(xié)調(diào)機制，職教集團成員定期召開會議，解決集團成員在教育教學(xué)、技術(shù)研發(fā)等方面的問題，并建立信息反饋制度。

 

 

　　行業(yè)、教育行政部門及人力資源與社會保障部門互相配合。行業(yè)聯(lián)合政府教育、人力資源與社會保障部門負責(zé)制定勞動力崗位能力細目。國家教育行政主管部門規(guī)范職教集團人才培養(yǎng)，完善教育教學(xué)指導(dǎo)制度。按專業(yè)分類制定職教集團實踐教學(xué)基本規(guī)范、實踐教學(xué)目標、實踐課程結(jié)構(gòu)、教學(xué)組織形式及教學(xué)考核方式與標準，并給企業(yè)與學(xué)校留出適當(dāng)調(diào)整的權(quán)限和空間，以增強適應(yīng)性，提高企業(yè)積極性。

 

 

　　法律授權(quán)國家教育行政管理部門制定職教集團考核標準，規(guī)定職教集團成員應(yīng)負的職責(zé)、應(yīng)盡的義務(wù)與應(yīng)享有的權(quán)利，應(yīng)得到的獎罰和退出集團的條件。對達不到要求的職教集團予以撤銷或注銷，或者由教育行政部門提出請求依法定程序予以撤銷或注銷。