在中國經濟進入新常態(tài)的背景下，我國的職業(yè)教育體系能否支撐中國經濟轉型升級對技能人才的需求，怎樣才能支撐？有關職業(yè)教育轉型的討論，已經超出教育改革的層面，成為社會經濟改革的焦點。
　　這是最壞的時代，也是最好的時代在東部沿海，傳統(tǒng)制造業(yè)大省正在推進騰籠換鳥、空間換地。產業(yè)升級的內在變化，再加上用工成本的持續(xù)增加，流水線的自動化改造成為眾多企業(yè)的必然選擇。伴隨機器換人，企業(yè)用工數量的需求有所下降，但是對產業(yè)工人的職業(yè)素養(yǎng)和技能水平卻有了更高要求。一些務實的地方政府甚至給予高職院校比普通高校更大的財政支持，在管理體制上進行了諸多創(chuàng)新。在中西部，為了吸引東部遷出企業(yè)落戶，地方政府紛紛建立產業(yè)園區(qū)作為承接平臺，職業(yè)院校成為有實力的產業(yè)園區(qū)的標準配置。
　　職業(yè)教育對于經濟轉型升級的重要性，早已凝聚成社會共識。2005年-2013年，職業(yè)教育國家財政投入1.23萬億，年增長18%。在過千億的中央職業(yè)教育專項中，大部分用于中職教育，僅中職學生資助的資金就高達761億。但是，中職教育似乎依然是那片“最短的木板”。長期以來，有償招生、編造學生檔案套取財政補助之類的負面新聞不斷。前一段時間，依據較高的流失率和不佳的教育增值評估結果，有學者對中國的中等職業(yè)教育全盤否定，稱其“誤了百萬中職生”。
　　中職教育果真如此不堪？借鑒《雙城記》中的名句：這是最壞的時代，也是最好的時代。伴隨著經濟轉型升級，中國的中職教育也處于變革和轉型之中，泥沙俱下在所難免。激烈的招生大戰(zhàn)，高昂的招生成本，參差不齊的培養(yǎng)質量，較高的學生輟學，是不爭的事實?，F實中，也確實存在大量的中職學校由于種種原因，無法提供居民滿意的教育服務，日趨凋敝。在不少省份的規(guī)劃中，預期保留的中職學校數只有現存的一半。而不少中職學生，由于所接受的義務教育質量不佳，實際上已失去學習能力，家庭也并不寄望孩子的人力資本提升，而是期望學校能把孩子管住，矯正孩子品行，安全度過青春期。
　　不過，數據表明，中職教育最艱難的歷史時期已經過去了。官方中職學生統(tǒng)計存在比較嚴重的水分，根據擠出水分后的數據來看，2012年的中職免費政策是一劑強心針，扭轉了中西部地區(qū)中職教育招生下滑的勢頭。伴隨中職教育資源的優(yōu)化整合，招有新生的中職學校數在不斷減少，中職學校的校均規(guī)模大幅提升，現存中職學校的生存境況正在改善。
　　根據在產業(yè)升級中所起到的作用，可把中職教育分為：（1）與產業(yè)缺乏聯(lián)系的升學型教育或看護教育；（2）滿足簡單技能人才需求的職業(yè)技術教育；（3）順應產業(yè)升級人才需求的職業(yè)教育；（4）引領本地產業(yè)升級的職業(yè)教育。現實中，滿足簡單技能人才需求的職業(yè)技術教育難以吸引初中畢業(yè)生，正在逐漸減少。引領本地產業(yè)升級的中職教育十分罕見，筆者在近百所中職學校調研中僅見一例。第一類和第三類是目前生存良好的中職學校的主體。
　　在2014年以來的行走中，筆者看到秦嶺腳下的農業(yè)縣職教中心引入東部企業(yè)合作而蒸蒸日上，看到豫西平原上的國貧縣職教中心探索出的“柜臺出租式”混合所有制，看到珠三角的鎮(zhèn)屬理工學校站在電子商務潮頭引領本地紡織產業(yè)升級。已經有一批中職學校，探索出了符合自身稟賦的發(fā)展道路，招生好過普高，甚至能吸引超過重點高中分數線的孩子就讀。一些具備深厚產業(yè)背景、不同于早期民辦中職學校創(chuàng)辦者的企業(yè)家，在意識到本行業(yè)職業(yè)技能人才供求鴻溝背后巨大的經濟潛力后，已經開始在本行業(yè)的技能形成領域跑馬圈地。
　　職業(yè)教育，不僅為產業(yè)轉型升級提供技能型人才，其自身轉型也正在成為產業(yè)轉型升級的一部分。
　　挑戰(zhàn)來自何處？
　　無需過分擔心一部分中職學校的關閉。每個縣都要辦好一所職業(yè)學校、普職比大體相當的政策訴求很大程度上是舊體制思維方式的產物。需要嚴肅對待的問題是，如今的中職教育能否適應產業(yè)轉型升級的需要。
　　從現象層面上看，不適應突出表現在三個方面：（1）有償招生阻礙了教育質量的提升。在中西部地區(qū)，生均招生成本普遍在500元以上，招生成本高的學校超過1000元，個別民辦中職學校甚至超過2000元。在招生市場混亂、質量信號無法有效傳遞的情況下，相當一部分學校支出被消耗在搶奪生源的過程之中，很多學校的招生成本甚至大于實際教學經費。（2）在地方政府招商引資和學校盈利動機下，中職學校淪為“勞動力中介”。在地方教育行政部門強制學生實習事件曝光后，地方政府攤派企業(yè)實習的情況有所好轉。但是，校企合作依然更多體現出企業(yè)短期內對廉價勞動力的需求，而非中職學生技能訓練形成的必要過程。（3）中職學校的“去職業(yè)技術化”。升學教育一直就是中職學校的兩大功能之一，滿足了部分渴望接受高等教育、支付能力有限而又面臨當地普通高中學位不足情況的家庭的教育需求。近年來，隨著中高職銜接和職業(yè)教育立交橋的搭建，中職教育的升學渠道得到了拓展，極大的增強了升學教育的吸引力。在中西部，尤其是本省對口高考本科招生指標較多的省份，升學教育已經成為縣域中職學校的主要辦學模式。受限于財政投入、辦學條件、師資等因素，中西部縣域中職學校以升學教育功能為主無可厚非。但是，這一情況正在向東部地區(qū)蔓延。在中職免費政策實施后，由于需要地方財政承擔免費補助，一些東部地區(qū)實訓條件很好的中職學?？s減了對非本地戶籍學生的開放空間，而本地戶籍學生傾向于繼續(xù)升學而非就業(yè)，升學教育的比重正日益加大，中職教育與本地產業(yè)以往的緊密聯(lián)系正在淡化。
　　現象層面的各種不適應，指向一個共同的內因——中職教育供求匹配機制的失衡。整個社會對職業(yè)教育的關注起始于二十一世紀初期開始的產業(yè)界對技能人才的“饑渴”。此后，2002-2005年國務院連續(xù)三次召開全國職教工作會議，逐步明確了接下來若干年的職業(yè)教育政策方向，延續(xù)至今。由于缺乏國家與企業(yè)聯(lián)盟之間較為穩(wěn)定的協(xié)調機制，以及企業(yè)集體行動的支持體系，企業(yè)無力在宏觀層面促成有利于行業(yè)技能形成的制度安排。在政策動員中，教育系統(tǒng)內部的聲音成為了主導力量。最終，教育系統(tǒng)內部主導下的中職教育發(fā)展思路很大程度上吸收了過往義務教育發(fā)展的經驗。中央集權主義的特征日益明顯，以此對抗地方政府在提供針對弱勢人群的公共教育服務上的激勵缺失。
　　然而，中職教育與義務教育存在根本性的差異。義務教育服務高度標準化，中央集權主義的做法在成功克制地方政府的激勵缺失后，所引起的效率損失并不太大，極大的促進了義務教育的發(fā)展。但是，中職教育與市場緊密聯(lián)系，在各地不同的發(fā)展環(huán)境中，形成了形態(tài)各異的發(fā)展模式。在中職教育的發(fā)展方式上借鑒義務教育的成功經驗，不僅效率損失更大，而且還會破壞一些進入良性軌道的區(qū)域發(fā)展模式。
　　教育系統(tǒng)內部主導的中央集權主義模式與地區(qū)中職發(fā)展異質性之間的沖突，難以有效的溝通地方政府偏好、其他辦學主體利益訴求、居民教育偏好和企業(yè)技能人才需求，正是當前諸多現象的深層原因。在招生市場混亂、質量信號難以有效傳遞的背景下，中央財政在中西部地區(qū)瞄準學生人頭的撥款方式雖然會起到拉動作用，但是無疑會有相當比例的財政補助被消耗于生源競爭而非職業(yè)素養(yǎng)提升、技能形成過程，也難以抑制地方政府和校方在學生入校之后開展“勞動力中介”活動的激勵。而在東部地區(qū)，中職學校越來越強的“去職業(yè)技術化”傾向，需要部分歸因于當前教育系統(tǒng)主導的中央集權主義模式對以往區(qū)域中職發(fā)展模式的破壞。
　　路在何方——探索中國特色的技能形成體系
　　為了更好的思考中職教育的中國路徑，需要對世界上其他國家的技能形成體系有所理解。
　　在不同的市場經濟國家，利益相關方圍繞技能形成的制度安排展開長期的博弈，形成了不同的技能形成模式。正規(guī)職業(yè)教育在不同模式中的功能存在顯著差異。以美國為代表的自由主義模式，政府責任小、企業(yè)參與少，職業(yè)教育附庸于普通教育，職業(yè)技能培訓主要是以個人需求的形式由普通教育體系得到滿足。以日本為代表的分割主義模式，企業(yè)參與程度較高、政府責任小。相當高比例的青年人在離開普通教育系統(tǒng)后進入大公司的內部勞動力市場，隨后接受一系列密集的技能培訓，公司里提供工作輪崗安排，公司內部培訓中心與職業(yè)學校提供脫產培訓課程。以瑞典和法國為代表的中央集權主義模式，企業(yè)參與程度低而政府責任高。公共政策致力于支持職業(yè)教育與培訓作為學術性高等教育的可行替代品，職業(yè)教育培訓被整合入普通教育系統(tǒng)，促進低學歷青年人融入教育和勞動力市場。以德國為代表的集體主義模式，公司對培訓的高度參與和國家對支持職業(yè)培訓的高度承諾融合在一起。德國公司承擔了相當可觀的職前教育培訓成本，企業(yè)雇主協(xié)會和工會在集體培訓系統(tǒng)的管理和改革中發(fā)揮著重要作用。
　　雖然上述各國的技能形成模式各不相同，效果各異，但是經過利益相關方的長期博弈中，通常與其經濟模式相匹配。然而，我國的職業(yè)教育發(fā)展，尚處于“人格分裂”之中。
　　在理想愿景的話語體系中，對德國集體主義模式的尊崇占據主導；在當前現代職業(yè)教育體系的建設中，整合中高職、力圖以應用型大學作為職業(yè)教育體系頂端的一系列政策明顯具有以教育行政系統(tǒng)為主導、以加強政府責任為基礎的中央集權主義模式傾向；而在現實中，分割主義和自由主義的技能形成模式在提高我國勞動力素質方面發(fā)揮著重要作用。在大量享有穩(wěn)定的市場地位、員工流動性較低、資金較為充裕的大企業(yè)，往往有十分完善和發(fā)達的企業(yè)內部培訓系統(tǒng)，有著濃厚的“分割主義模式”的痕跡。而在人員流動性較高、個人技能投資回報較高的行業(yè)，從業(yè)者往往通過公辦教育系統(tǒng)之外的社會培訓機構獲取個人技能提高的機會，例如IT培訓公司、廚師培訓學校、美容美發(fā)培訓機構。不過，作為我國企業(yè)主體的大量中小型制造業(yè)企業(yè)，員工流動性較高，再加上技能形成過程的高成本以及個人投資回報率偏低，難以通過分割主義模式或是自由主義模式受益，而教育系統(tǒng)主導的中央集權主義模式同樣難以提供有效的技能人才供給，中國產業(yè)升級的“技能饑渴”仍在延續(xù)。
　　為了從宏觀上破除中職教育發(fā)展所面臨的阻礙，需要促成職業(yè)教育理想愿景、政策理念與現實格局從分裂走向統(tǒng)一。尊重現實格局的多樣性和復雜性，是探索具有中國特色的技能形成模式的必要條件。中國特色的技能形成體系，還遠未到能夠總結經驗的時刻。但是，基于技能形成體系與現實經濟格局相適應的基本原則，根據東中西部數十個縣市實地調研的經驗觀察，我們依然可以提出一些基本主張：
　　第一，調整中央集權主義的技能形成模式，轉變政府職能。調整教育系統(tǒng)主導的中央集權主義的發(fā)展模式，并不意味著政府放棄作為，而是轉變政府在職業(yè)教育發(fā)展中所扮演的角色，吸取國企改革的經驗與教訓，在頂層設計上超越對公辦職業(yè)教育的“父愛主義”關懷，超越依據行政地位進行資源分配的傳統(tǒng)方式，站在國家產業(yè)升級技能形成的視角來審視公辦職業(yè)教育、民辦職業(yè)教育以及混合所有制的相互關系。需要更多去提供（但并不意味著生產）軟性公共服務，比如促進具有公信力的、兼顧教育規(guī)律和市場需求的職業(yè)院校教育評價，加快推進中職學校教育質量信息的有效傳遞。
　　調整教育系統(tǒng)主導的中央集權主義的發(fā)展模式，也并不意味著政府不投入或是中央政府減少投入，而是改變投入理念和投入方式。歸根到底，財政投入需要支持的是符合產業(yè)升級需要的技能形成體系而非公辦職業(yè)教育體系，需要更多瞄準技能形成過程而非學生人頭或是硬件設施、實訓基地。在職業(yè)教育質量信息有效傳遞機制建立之后，可以在中職學校教育評價基礎上探索面向技能形成過程的共財政支持方式。
　　在中央地方關系調整的大背景下，需要對職業(yè)教育發(fā)展中的中央、地方權責進行更細致的思考。在義務教育發(fā)展的過程中，我們充分發(fā)揚了中央集權主義模式的優(yōu)勢，抑制了中國式分權體制下地方政府“重視經濟建設、輕視公共服務”的激勵，在提升義務教育發(fā)展水平和均衡化發(fā)展上取得了舉世矚目的成就。但是，應當注意到職業(yè)教育與義務教育的根本不同，避免過度沉迷于以往的成功經驗。過去若干年，隨著中央政府職業(yè)教育政策力度的加大，已經出現了某些區(qū)域、模式受益、另一些區(qū)域、模式受損的局面。進一步說，受益的區(qū)域、模式許多并不符合產業(yè)升級的技能人才需求，而受損的區(qū)域、模式卻有許多已經進入良性軌道。這一局面，必須得到充分關注。
　　第二，在頂層設計中重構職業(yè)教育公共政策動員的“發(fā)聲機制”。政策動員機制內生于政治體制。公辦職業(yè)教育系統(tǒng)，由于天然的體制內身份和更好的組織性，在現有的發(fā)生機制中聲音最為洪亮。尤其是高度依賴于中央財政支持的地區(qū)，對于職業(yè)教育政策的訴求更容易達成一致，從而更容易共同發(fā)出最洪亮的聲音，決定最終的政策走向。利益相關者基于自身利益訴求在政策動員過程中結成同盟、發(fā)出聲音，是政策動員的必然，無可厚非。正因為如此，我們需要在頂層設計中重構“發(fā)聲機制”，根據產業(yè)升級的現實格局和未來方向，來安排發(fā)聲者及其聲音的權重。
　　第三，尊重“摸著石頭過河”的改革智慧，給予實踐層面的職業(yè)教育實踐創(chuàng)新更大的試錯權和更充分的生長空間，給予實踐經驗的制度化更寬闊的上升渠道。中國經濟轉型的歷史經驗告訴我們，可能會出現一些轉型時期特有的組織形態(tài)。這些組織形態(tài)或許只是過渡時期的產物，但卻是平穩(wěn)轉型的客觀需要。將更多的資源用于舊格局，不如將更多的資源用于支持蓬勃生長的新力量。
　　在辦學體系中，政府能辦好的職業(yè)學校，毫無疑問應繼續(xù)由政府舉辦。財力雄厚、產業(yè)發(fā)達地區(qū)大多屬于此類。不過，對于缺少關鍵要素才能辦好的公辦學校，可以鼓勵通過混合所有制引入市場力量大家一起辦，盤活存量職業(yè)教育資源。實在辦不了的，改制交給市場力量辦。產業(yè)對高素質勞動力的“饑渴”正推動資本進入一部分行業(yè)的職業(yè)技能人才培養(yǎng)。如何利用公共資源支持各種組織形態(tài)的技能形成，充分發(fā)揮市場力量“善”的一面，同時開展有效監(jiān)督避免其“惡”的一面，會是未來職業(yè)教育改革最寶貴的智慧財富。（作者單位：中國教育財政科學研究所）