當(dāng)前高職教育已成為我國高等教育大眾化的主力軍。在現(xiàn)行分級管理財(cái)政體制下，除了省和省之間職業(yè)教育投入存在差異外，省管和市管高職院校由于財(cái)政資金來源渠道不同，獲得支持的力度也完全不同，同樣存在冷熱不均現(xiàn)象。“生均標(biāo)準(zhǔn)＋績效獎勵”的投入體制，使得省屬高職院校逐漸步入良性循環(huán)軌道。而因投入主體腰桿不硬導(dǎo)致的“缺錢少糧”窘狀，使許多地市高職院校備受掣肘。主要體現(xiàn)在“四難”。

 

 

　　生均撥款標(biāo)準(zhǔn)是國家公共財(cái)政向高等職業(yè)教育投入的基本依據(jù)，是促進(jìn)高職院校提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的根本保障。財(cái)政部、教育部《關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度 加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》（財(cái)教〔2014〕352號）提出，2017年各地高職院校年生均財(cái)政撥款水平應(yīng)當(dāng)不低于12000元。截至2016年底，全國所有省份出臺了高職院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，但不少省的高職院校，生均撥款距離12000元標(biāo)準(zhǔn)還有不小的差距。特別是中西部一些地市所屬高職院校，有的生均撥款剛過千元，一般只有3000~5000元，和標(biāo)準(zhǔn)要求差著一個數(shù)量級。本來大部分高職院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)低于普通本科，僅相當(dāng)于普通本科高校的50%左右。而地市高職院校與同一區(qū)域內(nèi)的省屬高職院校相比，生均財(cái)政撥款相差很大，有的僅為后者的1/10。到2017年達(dá)到不低于12000元的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有不小的難度。

 

 

　　“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃”中央專項(xiàng)資金的分配因素著重考慮了辦學(xué)規(guī)模和財(cái)政努力程度，包含了地市在內(nèi)的所有高職院校，主要幫助各地建立生均撥款制度和實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，具體分配和使用由省級統(tǒng)籌安排。省級在分配資金時，往往根據(jù)扶優(yōu)扶強(qiáng)的原則，重點(diǎn)支持在區(qū)域內(nèi)發(fā)揮引領(lǐng)示范作用的公辦職業(yè)學(xué)校，重點(diǎn)用于省屬高職院校建立生均撥款制度和支持每個縣重點(diǎn)辦好1所標(biāo)準(zhǔn)化的中職學(xué)校。相比較而言，處于省縣之間的地市高職院校往往成為真空地帶，獲得中央和省專項(xiàng)支持的項(xiàng)目資金非常少。一些競爭性項(xiàng)目，由于地市高職院校先天性不足，往往處于明顯劣勢；一些項(xiàng)目要求同級財(cái)政配套，市級財(cái)政困難無法配套，只得由地市高職院校配套，地市高職院校沒有配套資金，不得不忍痛割愛，放棄項(xiàng)目競爭。一所“省市共建、市管為主”的全國骨干高職院校，建校10年多，僅獲中央財(cái)政專項(xiàng)資金5000萬元，省級專項(xiàng)資金500萬元。每年市級財(cái)政所撥的120多萬元公用經(jīng)費(fèi)，還不夠?qū)W校一個月的運(yùn)轉(zhuǎn)。

 

 

　　目前，我國大部分高職院校經(jīng)費(fèi)來源仍以財(cái)政撥款、學(xué)生學(xué)費(fèi)和創(chuàng)收收入三部分為主，極少部分以舉辦方投入為主要來源。地市高職院校學(xué)生絕大部分來自本地，80%左右來自農(nóng)村和城市貧困家庭，家庭對教育成本的承受能力弱。而目前高職教育的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般在6000元左右（藝術(shù)等特殊專業(yè)一般在8000~12000元之間），加上住宿費(fèi)和生活費(fèi)，每年花費(fèi)在3萬元左右，幾乎占普通家庭總收入的70%，學(xué)生分擔(dān)職業(yè)教育成本偏高，部分學(xué)生寧可去打工也不愿意上高職院校。同時，地市高職院校一般地處中等城市，對家長和考生的吸引力不強(qiáng)，每年學(xué)校為了招生，經(jīng)常要作出學(xué)費(fèi)減免的承諾，還要支付潛規(guī)則的招生費(fèi)用，招生的成本比較高。據(jù)一些地市高職院校校長透露，招一位農(nóng)村學(xué)生的成本平均在1000元左右，占學(xué)費(fèi)的1/6。家庭困難、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高、招生成本高，由此導(dǎo)致學(xué)費(fèi)收取比較困難，影響了學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如下表中的某高職院校2016年在校生2萬多人，按標(biāo)準(zhǔn)學(xué)費(fèi)收入至少1.2億元，實(shí)際上只有9983萬元；學(xué)費(fèi)收入占學(xué)?？偸杖氲?2%；生均財(cái)政撥款只有1400余元。

 

 

　　由于生均撥款標(biāo)準(zhǔn)難以落實(shí)，很多地市高職院校沒有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入渠道，學(xué)校建設(shè)主要靠商業(yè)貸款，沉重的債務(wù)成為制約學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。而且大多數(shù)地市高職院校由普通中專合并升格而來，當(dāng)時為了搶抓發(fā)展機(jī)遇，大興土木，在財(cái)政投入不足、銀行融資困難的情況下，向教師個人和企業(yè)借款以及由施工企業(yè)墊資等解決建設(shè)資金。待國家全面化解高校債務(wù)時，由于不是銀行貸款，不屬于化債范圍，這部分債務(wù)一直無法化解。目前，省屬高職院校債務(wù)大都得到有效化解，但地市高職院校依然負(fù)債前行，步履維艱。特別是這些年，地市高職院校新校區(qū)建設(shè)投入較大，還貸付息壓力巨大，每年的學(xué)費(fèi)收入大多用于還本付息，導(dǎo)致地市高職院校在實(shí)訓(xùn)設(shè)備、師資隊(duì)伍等內(nèi)涵建設(shè)上投入不足，嚴(yán)重影響和制約了地市高職院校的健康發(fā)展。

 

 

　　造成地市高職院校發(fā)展困難，有地域方面和辦學(xué)效益方面的因素，究其根源是“分級辦學(xué)、分級管理的體制”。通俗地講是“誰的孩子誰抱”，即省屬院校投入由省本級財(cái)政保障，市屬院校由市級財(cái)政負(fù)責(zé)。這種投入體制，對于分清辦學(xué)責(zé)任、調(diào)動各級政府辦學(xué)積極性、形成區(qū)域辦學(xué)特色等起到了一定促進(jìn)作用。但由于市級財(cái)力是“窮媽苦爸”，地市高職院校這個“苦孩子”自然是發(fā)育不良，“長不大”。主要原因有三個方面：

 

 

　　在高校擴(kuò)張的政策下，國家允許和鼓勵地市舉辦高等職業(yè)教育。至于管理責(zé)任，當(dāng)然是“誰舉辦誰負(fù)責(zé)”。在這種形勢下，地市辦高職，都非常踴躍，積極努力向省里爭取。等到辦起來，市州的干部安排好了，才知道不光是一次性的建設(shè)投入，而是每年都要持續(xù)投入，于是有的地市開始打退堂鼓，想交到省里。省里當(dāng)然不想收，理由很充分，“分級辦學(xué)分級管理，自己的孩子自己抱”。如江西省財(cái)政廳、江西省教育廳《關(guān)于公辦高職院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（贛財(cái)教〔2014〕92號）明確規(guī)定，“建立生均撥款所需資金按照高職院校隸屬關(guān)系由同級財(cái)政負(fù)擔(dān)，即省屬高職院校所需資金由省財(cái)政負(fù)擔(dān)；市屬高職院校所需資金由有關(guān)設(shè)區(qū)市負(fù)擔(dān)。省財(cái)政根據(jù)有關(guān)設(shè)區(qū)市保障到位情況給予適當(dāng)獎補(bǔ)。”湖北省教育廳、省財(cái)政廳《關(guān)于進(jìn)一步提高公辦高職院校生均財(cái)政撥款水平的通知》（鄂教材〔2013〕14號）明確規(guī)定，“各市州應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，參照省定水平，制定具體的提高所屬高職院校生均財(cái)政撥款水平工作方案，并承擔(dān)相關(guān)經(jīng)費(fèi)。”當(dāng)然省里也并不是完全不管，很多省建立以改革和績效導(dǎo)向的生均撥款制度，通過“以獎代補(bǔ)”，激勵和引導(dǎo)市州建立完善高職院校生均撥款制度，提高生均撥款水平。

 

 

　　本來申請舉辦高職教育之初，地市政府就應(yīng)想到要承擔(dān)的責(zé)任。而事實(shí)上大部分財(cái)政困難的地市根本無法落實(shí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，很多地市還沒有建立高職生均撥款制度。市級財(cái)政捉襟見肘，所能做的，僅把學(xué)院教職工工資納入財(cái)政預(yù)算（有的是差額預(yù)算），另外在骨干校建設(shè)中安排地方配套專項(xiàng)資金。由此，許多地市高職院校只能望“標(biāo)”興嘆，靠有限的學(xué)費(fèi)積累，滾動發(fā)展、艱難度日。據(jù)了解，湖北黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院市本級生均財(cái)政撥款2015年為1200元，2016年為1400元，不到同區(qū)域省屬院校的1/5。當(dāng)然這里還有一個態(tài)度和認(rèn)識問題。錢總是不夠用，此長彼消，關(guān)鍵是用在什么方面。前不久，筆者隨教育部領(lǐng)導(dǎo)到江西撫州調(diào)研。撫州市政府每年財(cái)政可用財(cái)力22億元，還有200多億元的政府債務(wù)，但發(fā)展職業(yè)教育氣魄宏大，不僅為撫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院投入5億元，征地938畝，新建了一校區(qū)，改善實(shí)訓(xùn)條件，還為學(xué)?；鈧鶆?wù)1.5億元，按生均8000元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)了生均財(cái)政撥款，整個校園建設(shè)非常大氣，設(shè)施非常先進(jìn)。

 

 

　　既然“爹不愛”“爸無力”，一些職業(yè)院校就想“自我雄起”。特別是一些急需資金進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級和專業(yè)布局調(diào)整的地市高職，由于市本級財(cái)政困難而無法獲得資金支持，轉(zhuǎn)而尋找其他渠道資金支持，在增強(qiáng)自身造血功能的同時，也增大了發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。其他渠道一般有三條：一是擴(kuò)大招生。“生源即財(cái)源”，很多學(xué)校為了多招生，不惜犧牲師道尊嚴(yán)和付出巨大成本，展開招生大戰(zhàn)；結(jié)果雖然擴(kuò)招了部分學(xué)生，減輕了辦學(xué)壓力，但師資和辦學(xué)條件不能滿足辦學(xué)需要，客觀上造成了教育質(zhì)量的下滑，降低了人才的素質(zhì)水平。有的采取“一貫制”“3+2”的培養(yǎng)方式，招收初中生，既增加了培養(yǎng)成本，又導(dǎo)致中職生源嚴(yán)重萎縮，使得“每縣辦一所標(biāo)準(zhǔn)化中職學(xué)校”的國家政策難以落地。如撫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院現(xiàn)有在校生9000人，其中6000人是初中起點(diǎn)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刂新殞W(xué)校招生特別困難。二是盲目借債。很多學(xué)校舊債未還又欠新債；在銀行無法貸款，就向教師和社會融資，請施工方墊資，引發(fā)校園和社會不穩(wěn)定。三是提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。很多高職院校通過特殊專業(yè)形式，申請高收費(fèi)，導(dǎo)致學(xué)生家庭個人過多承擔(dān)職業(yè)教育投入責(zé)任。一些高職院校非稅收入占據(jù)了教育投入的40%，這個比例與發(fā)達(dá)國家最高25%的比例相比，明顯偏高，與政府主導(dǎo)的投入機(jī)制不匹配。“養(yǎng)不起”必然導(dǎo)致“長不大”，地市高職院校非常希望能夠收歸省管，享受省屬高職待遇。

 

 

　　地市高職院校占據(jù)我國高職教育的半壁江山，對推進(jìn)高等教育大眾代、普及化，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是農(nóng)民群眾脫貧致富具有特殊而又舉足輕重的作用。地市高職院校要持續(xù)高質(zhì)量的辦下去，就必須改革現(xiàn)行的管理體制，實(shí)行更高層級的管理。即由省級政府作為管理主體，加大省級統(tǒng)籌力度，調(diào)動市級投入積極性，省市共建，共生共榮。

 

 

　　我國《高等教育法》規(guī)定，“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。”法律中只提到國務(wù)院和省兩級領(lǐng)導(dǎo)，并沒有提到地市對于高等教育的責(zé)任。經(jīng)過多年的調(diào)整與改革，我國高等教育管理體制不斷完善，形成了現(xiàn)在的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央和省級政府兩級管理、以省級政府為主”的管理體制。法律法規(guī)賦予省級政府在統(tǒng)籌發(fā)展高職教育中具有義來容辭的責(zé)任。

 

 

　　近年來，“省直管縣”改革成為我國行政體制改革的熱點(diǎn)話題。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，在有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣的體制改革。隨著改革的不斷深入，省直管縣體制由財(cái)政向其他方面擴(kuò)展，成全方位的行政管理體制改革。“地級市被架空”，中央和省的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不經(jīng)過市級，市級無法也無權(quán)統(tǒng)籌縣級的專項(xiàng)資金。完全依靠市級自身財(cái)力，能夠養(yǎng)活龐大的財(cái)政人口已夠吃力的，發(fā)展市屬高職院校免乎其難。因此，地市政府大多也愿意把這個“包袱”交給省里。

 

 

　　在我國教育管理體制中，省級政府具有獨(dú)特地位和優(yōu)勢，相對于中央而言具有貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，相對于市縣而言具有較強(qiáng)的財(cái)政統(tǒng)籌和行政調(diào)控能力。而地市政府的財(cái)政支撐能力和管理水平有限，也不可能形成自給自足的教育體系。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育事業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益的統(tǒng)一，就必須加強(qiáng)省級政府的教育統(tǒng)籌。擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)是教育體制改革進(jìn)入“深水區(qū)”后的一個戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。雖然地市高職院校舉辦者是地市政府，但這并不表示國家和省級政府不應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。提高職業(yè)教育整體水平是各級政府和全社會的共同責(zé)任。近年來，財(cái)政部、教育部按照《預(yù)算法》和深化財(cái)稅體制改革的要求，通過進(jìn)一步整合職業(yè)教育補(bǔ)助資金、改革資金分配辦法、建立激勵機(jī)制、提前下達(dá)補(bǔ)助資金等措施，加大對地方職業(yè)教育的支持，社會反響良好。省里也應(yīng)加大本級財(cái)政的職業(yè)教育投入，并統(tǒng)籌中央專項(xiàng)資金，加大對地市高職教育的支持。特別是在現(xiàn)行的財(cái)政管理體制下，地市政府缺乏對區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育發(fā)展的資源供給能力，職業(yè)教育資源布局不合理、服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級能力不強(qiáng)等問題，亟須通過加強(qiáng)省級政府統(tǒng)籌來破解。

 

 

　　我國地域?qū)拸V，各地情況千差萬別。完善地市高職院校經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，可視情況分類實(shí)施、分步推進(jìn)。有條件的地區(qū)，可將地市高職院校收回省管，由省財(cái)政直接保障；條件暫不具備的地方，要加大省級統(tǒng)籌力度，加大對地市高職院校生均撥款的轉(zhuǎn)移支付力度，不斷提高地市高職院校的經(jīng)費(fèi)保障水平。

 

 

　　健全職業(yè)教育分級管理體制，完善以省為主統(tǒng)籌規(guī)劃高等職業(yè)教育的體制；健全以市為主統(tǒng)籌規(guī)劃中等職業(yè)教育體制；明確縣級政府發(fā)展中等職業(yè)教育責(zé)任。合理劃分各級政府對職業(yè)教育投入的責(zé)任和比例，地市財(cái)政注重保日常運(yùn)轉(zhuǎn)，省級財(cái)政注重支持績效改革和加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)。注重合理布局和資源整合，通過財(cái)政投入引導(dǎo)，采取撤、并、轉(zhuǎn)等措施，優(yōu)化整合地市高職資源，力求每個市州重點(diǎn)辦好1所標(biāo)準(zhǔn)化的高職院校，允許辦學(xué)水平高、社會信譽(yù)度高的高職院校升格為應(yīng)用本科。

 

 

　　目前對職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障國家有三條硬政策。一是新增教育經(jīng)費(fèi)用于職業(yè)教育，二是建立生均撥款制度，三是教育費(fèi)附加的30%用于職業(yè)教育。其中最關(guān)鍵的是建立生均撥款制度。從省域范圍看，省屬高職院校生均撥款基本到位，現(xiàn)在最難的是地市高職院校。單靠地市政府顯然不行，省級政府要加強(qiáng)督辦和支持，將建立生均撥款制度作為地市黨政領(lǐng)導(dǎo)教育政績考核的重要指標(biāo)，作為重大項(xiàng)目安排的重要依據(jù)；省級財(cái)政要加大對欠發(fā)達(dá)地市高職教育的支持力度，采取統(tǒng)籌中央資金、省級專項(xiàng)資金等多種形式，配以各種激勵機(jī)制和競爭機(jī)制，加大對地市高職教育的投入力度，幫助其全面建立生均撥款制度，確保地市高職院校生均撥款水平2017年不低于1.2萬元，并逐步建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制和綜合獎補(bǔ)機(jī)制，從根本上解決地市高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足和人才出口不暢兩大難題，促進(jìn)地市高職教育的持續(xù)快速發(fā)展。

 

 

　　《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確規(guī)定，“高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。”既然地市政府是地市高職院校的舉辦者，就要承擔(dān)相應(yīng)的資金支出責(zé)任。省級政府可參照義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制辦法，建立分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的高職教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，明確市級財(cái)政保教師工資，其他建設(shè)項(xiàng)目、培訓(xùn)項(xiàng)目、資助項(xiàng)目等由省、市按比例分擔(dān)。此外，要大力推進(jìn)辦學(xué)體制改革，利用政策杠桿，最大限度地引導(dǎo)、激勵社會力量辦學(xué)，逐步建立起財(cái)政撥款、企業(yè)資助、個人捐資、社會力量辦學(xué)、個人繳交學(xué)費(fèi)和校辦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收等多渠道籌集經(jīng)費(fèi)的體制，增強(qiáng)綜合保障能力。學(xué)校也要主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，利用職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、技術(shù)服務(wù)、成果轉(zhuǎn)化等多種方式，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行業(yè)企業(yè)，增強(qiáng)自我造血功能。

 

 

　　地市高職院校大多是本世紀(jì)初由幾所老牌中專學(xué)校組建而成，大都進(jìn)行了新校區(qū)建設(shè)，存在許多歷史遺留問題和特殊困難，急需穩(wěn)妥解決。一是征地問題。很多地市高職院校新校區(qū)建設(shè)過程中，為了搶抓機(jī)遇和進(jìn)度，沒有辦理規(guī)劃和土地許可，加上當(dāng)時建設(shè)起點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)低，現(xiàn)在要辦理土地證，要進(jìn)行消防施工，需要一大筆錢不說，學(xué)校經(jīng)常面臨群眾鬧事、老板封門的風(fēng)險(xiǎn)。省級政府和有關(guān)部門要督促當(dāng)?shù)卣筒块T穩(wěn)妥解決，為學(xué)校發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境。否則不僅影響學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展，還會影響社會和諧穩(wěn)定。二是債務(wù)問題。針對地市高職院校債務(wù)沉重的現(xiàn)實(shí)，省級政府和部門要摸清底數(shù)、分析原因、建立臺賬，采取政府貼息等辦法，幫助地市職業(yè)院校逐步化解存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)。三是招生問題。目前地市高職院校招生秩序比較混亂，招生成本比較高，省級政府要出臺規(guī)范招生市場的文件，嚴(yán)格遏制有償招生行為，實(shí)行“本科不招高職學(xué)生、高職不招中職學(xué)生”的原則，促進(jìn)各層次職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

　　作者 | 湖北教育科學(xué)研究院 朱愛國